北大经院两会笔谈︱金田林：中国新型城镇化的新起点、新挑战与新因应

2019年，中国常住人口城镇化率首次超过60%，提前1年完成《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》规定的城镇化水平目标，即到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，标志着中国城镇化迈入新阶段。因此，综合研判中国新型城镇化的新起点，全面分析中国新型城镇化的新挑战，尝试提出中国新型城镇化的新因应，对于形成经济增长新动能，推动经济结构与区域布局优化，具有重要意义。

一、中国新型城镇化的新起点

城镇化基础更加雄厚，人均国内生占总值首次超1万美元，有望成为全球最大单一市场。根据国际发展经验，当一个国家的人均GDP达到1万美元，将伴随着中等收入群体持续扩大与消费升级趋势加快。2019年中国人均国内生产总值达到10234美元，首次站上1万美元台阶。这预示着，中国的中等收入群体规模和消费结构趋势将进入一个持续扩大与优化的通道，有望取代美国成为全球最大的单一市场。超大规模市场将有力实现中国经济动力的内生化、产业与技术的加速迭代化与价值链位势的高端化，为中国新型城镇化提供强有力的基础条件。

城镇化动力后劲充足，工业化已经基本实现，数字经济为代表的新经济蓬勃发展。工业化是城镇化的动力之源，城镇化是工业化演进升级的基础。2019年，中国非农产业增加值占国内生产总值比重达到92.9%，制造业增加值连续十年稳居世界第一，工业化基本实现。从新经济看，2018年，中国数字经济规模达到31.3万亿元，居全球第二位。联合国《2019年数字经济报告》显示，全球数字经济由美国和中国共同领导，这两个国家占了区块链技术相关专利的75%，全球物联网支出的50%，以及全球公共云计算市场的75%以上。新型工业化的深度发展，为中国新型城镇化提供后劲十足的直接动力。

城镇化空间出现变化，都市圈建设揭开帷幕，以中心城市为代表的大城市重要性凸显。近年来，中心城市在新型城镇化扮演了重要角色，引领中国城镇化加速推进。根据恒大研究院的测算，2011-2016年，一二三四五(2.840, -0.01, -0.35%)线城市常住人口的增长率分别为1.5%，1.3%、0.8%、0.6%和0.2%。2019年，国家发改委出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，各地闻风而动，已有南昌、杭州、郑州等地陆续推出都市圈规划。美国和日本的经验表明，城镇化率从60%左右提升稳定到80%的阶段时，城镇化率几乎完全由“大城市化率”提高推动。都市圈建设的稳步推进，将为新一轮中国新型城镇化提供广阔空间。

二、中国新型城镇化的新挑战

农民工年龄结构不再“年轻”， 城镇化重要主体迁移意愿下降。根据国家统计局发布的《2019年农民工监测调查报告》，2019年农民工总量达到2.9亿人，平均年龄为40.8岁，相比2008年的34岁，有较大幅度上升。30岁以下的“新生代”农民工比例大幅下降，从2010年的42.4%下降到2019年的25.1%，农民工年龄结构“年轻化”优势逐步消失。特别值得注意的是，本地农民工平均年龄45.5岁，外出农民工平均年龄为36岁，两者相差接近10岁，而前者50岁以上所占比重为35.9%，后者50岁以上所占比重为13%，两者相差22.9%。这表明，随着年龄的增长，未能落户的农民工迁移意愿明显下降。

片面追求产业结构“高级化”，城镇化与工业化不协调风险上升。从美国和日本工业化巅峰时的城镇化数据来看，美国为1956年39.1%的工业化率搭配67.8%的城镇化率，日本为1970年的46.7%工业化搭配71.9%的城镇化率，工业化率顶峰时城镇化率都达了67%以上。中国工业化巅峰出现在2006~2011年期间，为47%±0.5%区间，此后工业增加值一路下降，而彼时的城镇化率经历了从43.9%到51.27%的快速增长，但横向对比日美，城镇化仍大幅落后于工业化进程。针对于此，一种颇具代表的观点与实践认为，城镇化大幅落后的主要原因在于服务业发展不足，就业供给不足，因此要进行产业结构“高级化”，大力发展第三产业。事实上，城镇化滞后的主要原因是工业化质量不高，带动服务业发展的能力不强，而并非简单的工业占比过高。将城镇化滞后归因于服务业发展不足而“去工业化”，无疑是“缘木求鱼”与“饮鸩止渴”，大幅增加城镇化和工业化不协调的风险。

疫情冲击下城镇化道路争论又起，质疑建设大都市圈之声不绝于耳。年初的新冠肺炎疫情爆发，以武汉为代表的一批特大城市相较于三四线乃至广大乡村地区，疫情相对严重。关于“大城市化和小城镇化”的城镇化道路争论又一次此起彼伏，质疑建设大都市圈的声音一时甚嚣尘上。事实上，尽管大城市或许会在疫情初期“受灾较重”，但大城市雄厚的工业基础、高效的物流信息流运转体系、强有力的治理体系与能力、充足的公共服务供给都为抗击疫情提供了坚强的物质与组织保障，从而令我国能在短短四十天内便成功控制住疫情。诚然，大城市高密度人口环境下的风险无法避免，但用一次前所未有的全新病毒来否定城市发展规律，质疑大城市发展的必要性，则并不可取。

三、中国新型城镇化的新因应

“大力提升县城公共设施和服务能力”，创造农村剩余劳动力转移的各项条件，增强城镇化主体的迁移意愿。 2018年第一、二、三产业就业分别为2.0亿、2.1亿、3.4亿，占比为26.1%、27.6%、46.3%，仍有大量农村劳动力有待转移。2019年，在本地务工的农民工平均年龄45.5岁，其中50岁以上所占比重为35.9%。今年《政府工作报告》提出，“加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。”，将为中国新型城镇化补上县城发展不足的短板，为50岁以上返乡就业的农民工创造“市民化” 的各项条件，增强农民工落户意愿，为持续推动新型城镇化提供保障。

“加强新型基础设施建设”，推动工业化、信息化与数字化“三化”融合，夯实新型城镇化的动力基础。“新基建”是抢抓第四次工业革命机遇的基础条件，是挖掘新型城镇化新动能的必要条件。同时，仍要高度关注某些地区“工业化”发展不充分的“历史遗留”问题，夯实新型城镇化动能的“基本盘”。因此，各地区要因时因地制宜地“补历史欠账”与“增新基础设施”，明确“补短”是基础环节，必须优先配置；“增新”是升华条件，选择重大设施先行突破，从而推动工业化、信息化和数字化“三化”深度融合，夯实新型城镇化动力基础。

“发挥中心城市和城市群综合带动作用”，推动现代化都市圈扎实建设，拓展新型城镇化的增长空间。不论是先行工业化国家的城镇化经验，还是近年来我国新型城镇化的重要实践，都表明以中心城市和城市群为主体的城镇化将是新一轮城镇化的“主战场”。因此，以现代化都市圈为核心，补充中心城市和城市群之间的空间尺度链条缺失，具有重要意义。根据中心城市和城市群发展水平，加快分层分类精准制定现代化都市圈规划，尽快补齐中心城市发展短板，舒畅中心城市发挥带动作用的机制路径，大幅提升中心城市的综合承载力，将能够有效拓展新一轮新型城镇化的增长空间。

随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》于今年到期，中国新型城镇化的第一阶段成功收官。站在新的历史起点，又遭遇人类“百年一遇”的重大公共卫生危机，中国新型城镇化面临诸多挑战，但雄厚坚实的物质基础、坚强高效的统一领导、人民对美好生活持之以恒的向往以及新技术、新模式与新业态的星火燎原，都为新一轮中国新型城镇化提供了优越条件。中国新型城镇化必将在持续不断地改革发展中走上高质量发展道路，为中国现代化提供强大支撑。

作者简介：

金田林

经济学博士，北京大学应用经济学博士后，北京大学中国都市经济研究基地助理研究员，参与多项国家级和省部级课题，在国内外核心期刊发表论文十余篇，主要研究方向为空间政治经济学、都市圈经济与区域经济等。